Reforma Tributária e contencioso administrativo: o que muda para a defesa do contribuinte

O contencioso administrativo na encruzilhada da Reforma

A Reforma Tributária do consumo, instituída pela Emenda Constitucional 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar 214/2025, deixou de ser tema acadêmico para se tornar realidade operacional. Em artigo publicado no Consultor Jurídico em 24 de junho de 2026, sob o título "Tribunais administrativos pós-reforma tributária e o descompasso judicante", a discussão se voltou para um aspecto sensível e ainda pouco enfrentado pelas empresas: como se dará o julgamento administrativo das controvérsias envolvendo o IBS e a CBS — e o que isso significa para o direito de defesa do contribuinte.

O ponto nevrálgico é simples de enunciar e complexo de resolver: a Reforma exige unidade jurídica na interpretação e aplicação do IBS, tributo de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, mas o atual sistema de contencioso administrativo é estruturalmente fragmentado. Conselhos de Contribuintes municipais, Tribunais de Impostos e Taxas estaduais (como o TIT/SP), Conselhos Estaduais e o CARF, no plano federal, convivem hoje sob lógicas próprias, com pautas, jurisprudências e ritos distintos.

A pergunta inevitável é: como compatibilizar essa pluralidade com um tributo que, por desenho constitucional, precisa ser uniforme em todo o território nacional?

O que efetivamente mudou

O novo desenho institucional

A Reforma criou o Comitê Gestor do IBS, entidade pública sob regime especial, com a missão de coordenar a arrecadação, fiscalização, cobrança e — aqui está o ponto — o contencioso administrativo do IBS. A CBS, por ser federal, permanece sob a esfera da Receita Federal e, em tese, do CARF.

Na prática, isso significa que um mesmo fato gerador (uma operação com mercadoria ou serviço) poderá ser objeto de:

Autuação da CBS pela Receita Federal, com julgamento no rito federal (DRJ e CARF);
Autuação do IBS pelas administrações estaduais e municipais, com julgamento nos órgãos vinculados ao Comitê Gestor;
Eventuais discussões remanescentes de ICMS e ISS durante o período de transição (2026–2032).

Ou seja, durante quase uma década, o contribuinte conviverá com múltiplos foros administrativos discutindo, muitas vezes, a mesma operação econômica.

O descompasso judicante

O artigo do ConJur usa expressão precisa: "descompasso judicante". Trata-se do risco de que tribunais distintos, julgando matérias correlatas, cheguem a interpretações conflitantes sobre as mesmas hipóteses de incidência, créditos, alíquotas reduzidas, regimes específicos e benefícios setoriais.

Se o CARF entender, por exemplo, que determinada operação gera direito a crédito de CBS, mas o órgão julgador vinculado ao Comitê Gestor entender o contrário em relação ao IBS, o contribuinte ficará preso a um paradoxo jurídico — pagando ou deixando de pagar tributos sobre o mesmo fato, com fundamentos opostos.

A Lei Complementar 214/2025 prevê mecanismos de uniformização, inclusive câmaras de harmonização, mas a estrutura ainda está sendo construída regimentalmente. Há lacunas importantes sobre prazos, sobre o efeito vinculante das decisões e sobre a articulação com o Judiciário.

Quem é afetado

A resposta curta é: todo contribuinte do IBS e da CBS, o que, na prática, alcança a quase totalidade das empresas brasileiras. Mas há grupos mais expostos:

Empresas com operações interestaduais e intermunicipais

Indústrias, atacadistas, distribuidores e prestadores de serviços que operam em mais de um estado ou município estarão sujeitos a fiscalizações originadas em diferentes entes federativos. A coordenação dessas autuações dentro do Comitê Gestor é, hoje, uma promessa institucional ainda em formação.

Setores com regimes específicos

Agronegócio, saúde, serviços financeiros, planos de assistência médica e operações imobiliárias receberam tratamento diferenciado na LC 214/2025. Justamente por terem regras próprias, são os setores em que a divergência interpretativa entre tribunais administrativos tende a ser maior. Produtores rurais que se enquadrem como contribuintes do IBS, clínicas e hospitais sob regime específico de saúde, e empresas do agronegócio com créditos presumidos precisarão acompanhar essa formação jurisprudencial de perto.

Empresas em fase de transição

Entre 2026 e 2032, conviverão sistemas. Isso significa autuações simultâneas sob a sistemática antiga (ICMS, ISS, PIS, Cofins) e a nova (IBS, CBS). O passivo administrativo tende a crescer, exigindo gestão estratégica do contencioso.

Médicos, clínicas e operadoras de saúde

O setor médico, com redução de 60% das alíquotas do IBS/CBS para serviços de saúde, terá disputas técnicas quanto ao enquadramento de procedimentos, à composição da base de cálculo e à apropriação de créditos. A definição do que é "serviço de saúde" para fins do regime diferenciado será, certamente, judicializada — primeiro nos foros administrativos.

Os riscos práticos para a defesa

O direito de defesa, garantia constitucional do contribuinte, depende de previsibilidade procedimental. A fragmentação do contencioso pode comprometer:

Prazos processuais distintos entre os foros, exigindo controle rigoroso de cada autuação;
Acesso a provas e diligências sob regras procedimentais diversas;
Custo de defesa multiplicado, com a necessidade de atuação simultânea em vários tribunais;
Risco de coisa julgada administrativa contraditória, que poderá obrigar o contribuinte a judicializar para uniformizar;
Incerteza sobre o efeito vinculante de decisões do Comitê Gestor para a esfera federal e vice-versa.

Para empresas com volume relevante de operações, esse cenário representa não apenas risco jurídico, mas também risco financeiro — provisões contábeis, garantias judiciais e custos de compliance tendem a aumentar.

O que fazer agora

A formação do novo contencioso é um processo, não um evento. Empresários, médicos e produtores rurais devem agir antes que as primeiras grandes controvérsias cheguem aos tribunais. Algumas medidas práticas:

1. Mapear exposição tributária por ente federativo

Identifique em quais Estados e Municípios sua empresa terá operações relevantes sob o IBS. Compreenda quem serão seus interlocutores fiscais — e, eventualmente, julgadores administrativos.

2. Estruturar governança tributária integrada

Sistemas de gestão fiscal precisam estar preparados para gerar trilhas de auditoria que sustentem a defesa em qualquer foro. A documentação probatória deve ser robusta desde a origem da operação, especialmente para créditos de IBS e CBS.

3. Acompanhar a regulamentação infralegal do Comitê Gestor

Os regimentos internos dos órgãos julgadores, em fase de elaboração, definirão composição, competências e ritos. Empresários e entidades setoriais têm legitimidade para participar de consultas públicas e influenciar o desenho final.

4. Revisar consultas tributárias e teses pendentes

Empresas com consultas fiscais em andamento ou teses tributárias já judicializadas precisam avaliar como migrarão para o novo sistema. Há risco de modulação interpretativa.

5. Antecipar o planejamento de contencioso

Para autuações relevantes, a estratégia de defesa deve ser pensada considerando o cenário de uniformização ainda em construção. Em alguns casos, será mais eficiente buscar diretamente o Judiciário; em outros, esgotar o administrativo será preferível para reduzir custos com garantias.

6. Capacitar áreas internas

Equipes fiscais, jurídicas e contábeis precisam ser preparadas para o novo desenho processual. A curva de aprendizado será longa e errar nos primeiros movimentos pode custar caro.

A consolidação dos novos tribunais administrativos é uma das frentes mais sensíveis da Reforma Tributária — e talvez a menos discutida pelas empresas, que tendem a concentrar atenção em alíquotas e créditos. O direito de defesa, contudo, é tão decisivo quanto a carga tributária nominal. Defender-se bem, no foro certo, com a estratégia adequada, pode significar a diferença entre preservar ou comprometer a saúde financeira do negócio.

A equipe de Direito Tributário do Trad & Cavalcanti Advogados acompanha desde a edição da EC 132/2023 a formação do novo contencioso administrativo e está à disposição para apoiar empresas, profissionais da saúde e produtores rurais no diagnóstico de riscos, na revisão de teses e na estruturação de defesas frente ao novo sistema. Estamos prontos para conversar quando for útil.